Zakon o urejanju prostora (ZUrep-3, Uradni list RS, št. 199/2021 s spremembami in dopolnitvami) v 3. oddelku 4. poglavja določa in ureja postopek razlastitve in omejitev lastninske pravice na nepremičnini.

Ustava Republike Slovenije (URS, Uradni list RS Uradni list RS/I, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami, tudi Ustava) v 33. členu opredeljuje pravico do zasebne lastnine in dedovanja in določa, da je zagotovljena pravica do zasebne lastnine in dedovanja. Sama Ustava to pravico omejuje na način, da določa, da zakon določa način pridobivanja in uživanja lastnine tako, da je zagotovljena njena gospodarska, socialna in ekološka funkcija (67. člen Ustave). Obenem pa Ustava izrecno določa, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini v javno korist odvzame ali omeji proti nadomestilu v naravi ali proti odškodnini pod pogoji, ki jih določa zakon (76. člen Ustave).

ZUrep-3 izpeljuje 76. člen Ustave in v 202. členu določa, da se lahko lastninska pravica na nepremičnini odvzame proti odškodnini ali nadomestilu v naravi (razlastitev) ali omeji s pravico uporabe za določen čas in tudi obremeni z začasno ali trajno služnostjo. Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice je dopustna le v javno korist, če je za dosego javne koristi nujno potrebna in je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino. Razlastitev in omejitev ali obremenitev lastninske pravice iz prvega odstavka tega člena ni dopustna, če država ali občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Ne glede na te določbe, se nepremičnine lahko razlastijo za namene, ki jih določajo drugi zakoni. V tem primeru se za postopek razlastitve in omejitve lastninske pravice in za odškodnino uporablja ta zakon, če zakon ne določa drugače.

Zakon torej določa, kdaj je razlastitev, kot skrajni in najtežji poseg v ustavno varovano pravico do zasebne lastnine, dopustna in kdaj ni dopustna. Načelo pravne države namreč prepoveduje čezmerne posege države v ustavno pravno varovane pravice.

Z namenom, da se ugotovi dopustnost razlastitve, je razlastitveni postopek urejen dvofazno. V prvi fazi bo upravni organ odločal o začetku razlastitvenega postopka in v zvezi s tem izdal odločbo. V drugi fazi pa bo upravni organ odločal o sami razlastitvi, torej o tem, ali bo zahtevi za razlastitev ugodeno in v kakšnem obsegu ji bo ugodeno. Vrhovno sodišče se je tako že opredelilo, da je za uvedbo postopka razlastitve dovolj ugotovitev abstraktne (splošne) javne koristi in (še) ni treba presojati ostalih pogojev za razlastitev, torej ali za razlastitev obstaja konkretna javna korist. V drugi fazi bo tako upravni organ presojal, ali je razlastitev konkretne nepremičnine nujno potrebna za dosego javne koristi ter ali je javna korist razlastitvenega namena v sorazmerju s posegom v zasebno lastnino.

Zakon pa na tem mestu postavlja omejitev glede dopustnosti razlastitve in določi, da razlastitev ni dopustna, če država ali občina razpolaga z drugo ustrezno nepremičnino za dosego istega namena. Vendar pa je vprašanje (ne)ustreznosti nepremičnine v lasti občine oziroma države, kot splošnega pogoja za dopustnost razlastitve, do sedaj v sodni praksi ostalo odprto. Vrhovno sodišče Republike Slovenije je v Sklepu X DoR 160/2021-3 z dne 1.12.2021 ugotovilo, da je odgovor na to vprašanje pomemben za zagotovitev pravne varnosti in razvoj sodne prakse in v zvezi s tem dopustilo revizijo glede vprašanja, ali se kot druga ustrezna nepremičnina v smislu tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1 šteje le nepremičnina v lasti občine ali države po kateri že poteka vsaj enakovredna pot.

V zvezi s tem vprašanjem (ne)ustreznosti nepremičnine je nato Vrhovno sodišče v Sklepu X Ips 11/2022 z dne 13.7.2022 podalo stališče, pri čemer je izhajalo iz odločbe Ustavnega sodišča i U-I-224/00, da prekomerni posegi države niso dopustni niti, ko se z njimi zasleduje ustavno dopusten cilj. Prekomernost posega se presoja s t. i. testom sorazmernosti, ki med drugim obsega tudi test, ali so izbrana sredstva za dosego cilja nujna oziroma potrebna. To pomeni, da je treba odgovoriti na vprašanje, ali je poseg (tj. v konkretnem primeru razlastitev tožnikove nepremičnine) nujen (potreben) v tem smislu, da cilja ni mogoče doseči brez tega posega s kakšnim drugim sredstvom ali ukrepom, ki je po svoji naravi blažji. Prav na ta del testa sorazmernosti se nanaša določba tretjega odstavka 92. člena ZUreP-1, ki ne dopušča razlastitve v primerih, ko imata država oziroma občina ustrezno nepremičnino za dosego istega cilja. Vrhovno sodišče nadaljuje, da jezikovna razlaga besedila te določbe ne daje opore za stališče, po katerem bi se ustreznost razpoložljive nepremičnine ugotavljala z upoštevanjem razlike v stroških razlastitvenega upravičenca, če bi namesto nepremičnine, ki je predmet razlastitvenega postopka uporabil druge nepremičnine države ali občine. Edini kriterij, ki je pomemben, je, ali so te nepremičnine ustrezne za doseganje istega namena.

Navedeno stališče Vrhovnega sodišča v praksi pomeni, da stroškovni vidik razlastitvenega upravičenca, ne more biti kriterij za presojo obstoja druge ustrezne nepremičnine za dosego istega namena. Odgovor na vprašanje, ali država oziroma občina razpolagata z ustreznimi nepremičninami za dosego istega cilja, je odvisen od tega, ali gre za nepremičnine, ki lahko zagotavljajo dosego istega namena. Morebitna dražja projektna rešitev oziroma dražja gradnja tako ne predstavljata zadostnega razloga, da bi se lahko posegalo v ustavno pravno varovano pravico do zasebne lastnine (na nepremičninah).

Pripravil:
Jure Maffi

Viri:

• Ustava Republike Slovenije (URS, Uradni list RS/I, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami)
• Zakon o urejanju prostora (ZUrep-3, Uradni list RS, št. 199/2021 s spremembami in dopolnitvami)
• Vrhovno sodišče Republike Slovenije Sodba X Ips 57/2021 z dne 8.12.2021
• Vrhovno sodišče Republike Slovenije Sklep X DoR 160/2021-3 z dne 1.12.2021
• Vrhovno sodišče Republike Slovenije Sklep X Ips 11/2022 z dne 13.7.2022