Sodišče EU je že v zadevi C 440/13 Croce Amica One Italia Srl proti Azienda Regionale Emergenza Urgenza zavzelo stališče, da naročnik na podlagi pravil nacionalne zakonodaje, ki dopušča možnost razveljavitve javnih razpisov ter načel preglednosti in enakega obravnavanja, ne more biti zavezan, da zaključi začet postopek za oddajo javnega naročila in da zadevno naročilo odda, tudi če ostane zgolj en ponudnik.

V naši ureditvi pravno podlago za zaključek postopka brez izbire ponudnika ureja 80. člen ZJN-2, ki loči med štirimi različnimi variantami zaključka postopka brez izbire:

a) izločitev ponudb,
b) ustavitev postopka pred odpiranjem ponudb,
c) zavrnitev vseh ponudb,
d) odstop od izvedbe javnega naročila.

a) Izločitev nepopolnih (nepravočasnih, formalno nepopolnih, nesprejemljivih, nepravilnih in neprimernih) ponudb ureja prvi odstavek 80. člena ZJN-2. V postopku oddaje javnega naročila mora naročnik po opravljenem pregledu in dopustni dopolnitvi oziroma spremembi ponudb v skladu z 78. členom ZJN-2 in upoštevaje drugi in tretji odstavek 41. člena ZJN-2 izločiti ponudbe, ki niso popolne.

b) Naročnik lahko kadarkoli pred odpiranjem ponudb ustavi postopek javnega naročanja. Kadar je naročnik objavil obvestilo o javnem naročilu, obvestilo o naročilu male vrednosti ali obvestilo o natečaju, mora odločitev o ustavitvi postopka objaviti na portalu javnih naročil in, če je to primerno, v Uradnem listu Evropske unije. Že predložene ponudbe mora naročnik neodprte vrniti pošiljateljem in jih obvestiti o ustavitvi postopka javnega naročanja in opozoriti na možnost uveljavljanja pravnega varstva. Pomembno je, da lahko naročnik postopek oddaje javnega naročila ustavi le do odpiranje ponudb. V kolikor so ponudbe že odprte, mora naročnik bodisi oddati javno naročilo ali pa ravnati po pravilih o zavrnitvi vseh ponudb.

c) Zavrnitev vseh ponudb  po odpiranju ponudb je urejena v tretjem in četrtem odstavku 80. člena ZJN-2. Naročnik načeloma zavrne vse ponudbe iz razlogov, ki so na njegovi strani (npr. napake pri razpisni dokumentaciji zaradi katerih ne more enakopravno primerjati ponudb). Naročnik lahko tako v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe, pri čemer mora o tem, o razlogih, zaradi katerih ni izbral nobene ponudbe, in o svoji odločitvi, ali bo začel nov postopek, takoj pisno obvestiti ponudnike ali kandidate, ki so predložili ponudbo, in vlado oziroma svoj nadzorni organ. Pomembna omejitev je, da naročnik v primeru zavrnitve vseh ponudb ne sme izvesti za isti predmet nov postopek javnega naročanja, če se niso bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Ustavitev postopka pomeni odstop od pogajanj, kar podrobneje ureja tudi 20. člen Obligacijskega zakonika. V kolikor se ugotovi, da je naročnik brez utemeljenega razloga opustil pogajanja (nepoštena pogajanja) in tako ponudniku povzročil škodo, je lahko ponudniku odškodninsko odgovoren.

d) Po sprejemu odločitve o oddaji naročila lahko naročnik do sklenitve pogodbe o izvedbi javnega naročila odstopi od izvedbe javnega naročila iz razlogov, da:

• predmeta javnega naročila ne potrebuje več ali
• da zanj nima zagotovljenih sredstev ali
• da se pri naročniku pojavi utemeljen sum, da je bila ali bi lahko bila vsebina pogodbe posledica storjenega kaznivega dejanja ali
• da so nastale druge izredne okoliščine, na katere naročnik ni mogel vplivati in jih predvideti ter zaradi katerih je postala izvedba javnega naročila z izbranim ponudnikom nemogoča.

V primeru odstopa od izvedbe javnega naročila, mora naročnik o svoji odločitvi in o razlogih, zaradi katerih odstopa od izvedbe javnega naročila obvestiti svoj nadzorni organ, če tega nima, pa vlado.

Razlikovanje med izločitvijo in zavrnitvijo ponudb

Izločitev ponudb ureja prvi odstavek 80. člena ZJN-2 oziroma prvi dostavek 84. člena ZJNVETPS, ki določata, da mora v postopku oddaje javnega naročila naročnik po opravljenem pregledu in dopustni dopolnitvi oziroma spremembi ponudb izločiti ponudbe, ki niso popolne.

Zavrnitev ponudb je v obeh zakonih urejena v tretjem odstavku istih členov, ki določa, da lahko naročnik v vseh fazah postopka po poteku roka za odpiranje ponudb zavrne vse ponudbe.

V prvem in tretjem odstavku 80. člena ZJN-2 oz. 84. člena ZJNVETPS sta torej urejena dva različna položaja:

• v prvem si naročnik prizadeva oddati javno naročilo in skleniti pogodbo, vendar zaradi nepopolnih ponudb tega ne more storiti,
• v drugem pa bi naročnik javno naročilo sicer lahko oddal, vendar zaradi spremenjenih okoliščin oziroma razlogov na njegovi strani tega ne stori.

Razlog za izločitev ponudb je na strani ponudnika, medtem ko mora biti razlog za zavrnitev vseh ponudb posledica spremenjenih okoliščin oziroma razlogov na strani naročnika.

Ker sta odločitev o izločitvi vseh ponudb in odločitev o zavrnitvi vseh ponudb utemeljeni z različnimi razlogi, sta v zakonu ta dva položaja urejena različno, različne pa so tudi posledice obeh naročnikovih odločitev.

Medtem ko v primeru izločitve vseh ponudb kot nepopolnih zakon naročniku omogoča takojšen začetek manj formalnega postopka s pogajanji, v katerem lahko ponudniki odpravijo nekatere pomanjkljivosti, naročnik pa lahko relativno hitro odda javno naročilo pod pogoji, ki ne smejo biti bistveno drugačni od tistih iz predhodnega postopka, lahko naročnik v primeru zavrnitve vseh ponudb začne nov postopek oddaje javnega naročila le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih je zavrnil vse ponudbe. Zakon torej naročniku v primeru zavrnitve vseh ponudb zaradi razlogov na njegovi strani ne omogoča hitre izvedbe postopka s pogajanji na način, kot mu je to sicer omogočeno v primeru izločitve vseh ponudb, temveč je izvedba novega postopka oddaje javnega naročila za isti predmet omejena (za isti predmet se lahko izvede nov postopek javnega naročanja le, če so se bistveno spremenile okoliščine, zaradi katerih so bile zavrnjene vse ponudbe). Namen takšne ureditve je preprečevanje morebitnih zlorab, saj bo naročnik zaradi omejitev pri izvedbi novega postopka ponudbe praviloma zavrnil le zaradi objektivno utemeljenih razlogov, ne pa zaradi razlogov, ki bi lahko pomenili neenakopravno ali arbitrarno obravnavo ponudnikov.

Glede na različnost razlogov, ki utemeljujejo odločitev o izločitvi oz. zavrnitvi vseh ponudb, se razlikuje tudi postopek pravnega varstva. Ponudnik bo v primeru izločitve vseh ponudb izpodbijal ugotovitev o nepopolnosti njegove ponudbe, v primeru zavrnitve vseh ponudb pa bo ugovarjal zoper utemeljenost razlogov na strani naročnika ali neenakopravno obravnavo v primerjavi z ostalimi ponudniki. Vse navedeno pomeni, da sta odločitev o izločitvi vseh ponudb ter odločitev o zavrnitvi vseh ponudb dve različni odločitvi o zaključku postopka oddaje javnega naročila, ki ju utemeljujejo različni razlogi in imata različne posledice, zaradi česar ju ni mogoče sprejeti istočasno (1). Zaradi različnih posledic, pomeni kumuliranje obeh odločitev nejasnost nadaljnjega postopanja naročnika oz. možnost arbitrarnega odločanja o tem, kakšen postopek oddaje javnega naročila bo naročnik izvedel.

(1) Odločitev Državne revizijske komisije 018-087/2015-4 z dne 2. 6. 2015.