Del ZJN-3 v neskladju z ustavo

Del ZJN-3 v neskladju z ustavo

20.06.2022

Pravna podlaga:

Pobudniki so v postopku za oceno ustavnosti zahtevali presojo tretje alineje četrtega odstavka 67. člena ZJN-3, točke c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena ZJN-3[1] in točke b) četrtega odstavka 75. člena ZJN-3, kolikor se navedene določbe nanašajo na kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom. Pobudniki zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb z 2., 14., 28., 66., 74. in 155. členom Ustave RS (v nadaljevanju: URS). Vse izpodbijane določbe se nanašajo na enako oz. podobno ustavnopravno vprašanje, zato v nadaljevanju le povzemam bistvo neustavne ureditve ZJN-3.

V skladu s 75. členom ZJN-3 je naročnik namreč dolžan iz sodelovanja v postopku javnega naročanja izključiti gospodarski subjekt, če ugotovi ali je drugače seznanjen, da je bila gospodarskemu subjektu[2] izrečena pravnomočna sodba, ki ima elemente kaznivih dejanj, ki so našteta v prvem odstavku predmetnega člena in so opredeljena v Kazenskem zakoniku (v nadaljevanju: KZ-1). Nadalje deveti odstavek 75. člena ZJN-3 določa, da gospodarska družba, ki je v enem od zgornjih položajev, lahko naročniku predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju razlogov za izključitev.

Za zadostne ukrepe šteje plačilo ali zaveza plačati nadomestilo za vso škodo, povzročeno s kaznivim dejanjem ali kršitvijo, aktivno sodelovanje s preiskovalnimi organi za celotno razjasnitev dejstev in okoliščin ter sprejetje konkretnih tehničnih, organizacijskih in kadrovskih ukrepov, ustreznih za preprečitev nadaljnjih kaznivih dejanj ali kršitev. Pri ocenjevanju ukrepov, ki jih sprejme gospodarski subjekt, naročnik upošteva resnost in posebne okoliščine kaznivega dejanja ali kršitve. Če naročnik oceni, da dokazi, ki jih je predložil gospodarski subjekt, zadoščajo, gospodarskega subjekta ne glede na prvi in šesti odstavek tega člena ne izključi iz postopka javnega naročanja. Če naročnik oceni, da ukrepi ne zadoščajo, gospodarskemu subjektu pošlje utemeljitev takšne odločitve.

Drugače, torej brez možnosti popravnega mehanizma, pa je zakonodajalec uredil položaj, ki nastane ob izpolnitvi pogojev izpodbijane določbe. V skladu s točko b) četrtega odstavka ZJN-3 je namreč naročnik dolžan iz postopka javnega naročanja izključiti gospodarski subjekt, če je le-ta v zadnjih treh letih pred potekom roka za oddajo ponudb ali prijav pristojni organ Republike Slovenije ali druge države članice ali tretje države pri njem ugotovil najmanj dve kršitvi v zvezi s plačilom za delo, delovnim časom, počitki, opravljanjem dela na podlagi pogodb civilnega prava kljub obstoju elementov delovnega razmerja ali v zvezi z zaposlovanjem na črno, za kateri mu je bila s pravnomočno odločitvijo ali več pravnomočnimi odločitvami izrečena globa za prekršek. Kot že omenjeno, je Ustavno sodišče presojo opravilo le v delu, ki se nanaša na delovni čas in počitek (izkazan pravni interes), vendar velja poudariti, da bi najverjetneje celotna točka, prav tako pa tudi točka a) predmetnega odstavka, doživeli enako usodo pred Ustavnim sodiščem, v kolikor bi se Ustavno sodišče spustilo v vsebinsko presojo.

Upoštevajoč navedeno pa je zakonodajalec določil tudi, da pogodba o izvedbi javnega naročila oz. okvirni sporazum za izvedbo javnega naročila morata vsebovati določilo, da je pogodba ali okvirni sporazum sklenjen pod razveznim pogojem, ki se v primeru izpolnitve okoliščine ugotovitve dveh prekrškov v zadnjih treh letih pred dnevom preverjanja, uresniči z dnem sklenitve nove pogodbe ali okvirnega sporazuma o izvedbi javnega naročila za predmetno naročilo (točka c) drugega odstavka 67.a člena ZJN-3 v zvezi s petim odstavkom 67.a člena ZJN-3).

 

Odločitev Ustavnega sodišča:

Ustavno sodišče je odločilo, da sta točka b) četrtega odstavka 75. člena in točka c) drugega odstavka v zvezi s petim odstavkom 67.a člena ZJN-3 v delih, ki se nanašata na kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom, v neskladju z URS in zakonodajalcu naložilo, da mora ugotovljeno protiustavnost odpraviti v roku enega leta po objavi odločbe. Dodatno je izreklo, da se do odprave ugotovljene protiustavnosti, točka b) četrtega odstavka 75. člena Zakona o javnem naročanju uporablja tako, da lahko gospodarski subjekt tudi v tem položaju predloži dokaze, da je sprejel zadostne ukrepe, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju razlogov za izključitev. Prav tako pa se do odprave ugotovljene protiustavnosti razvezni pogoj iz petega odstavka 67.a člena ZJN-3 ne more izpolniti.

Kljub temu, da je Ustavno sodišče najprej ugotovilo, da ureditev izključitve ponudnikov oziroma razveze pogodb o izvedbi javnega naročanja, ni neustavna z vidika načela jasnosti in pomenske določljivosti (2. člen URS), pa je nato ugotovilo neskladnost ureditve zaradi kršitve splošnega načela enakosti pred zakonom (14. člen URS). Ustavno sodišče ob tem poudarilo, da država pri določanju kriterijev za izbiro in določitvi postopka javnega naročanja ni povsem prosta. Zavezuje jo načelo enakosti pred zakonom, ki zahteva, da je v postopku oddaje javnega naročila omogočeno, da je lahko vsakdo pod enakimi pogoji izbran za izvedbo javnega naročila. Če zakonodajalec različno obravnava ponudnike, je bistvo ustavnopravnega varstva za razlikovanje med njimi po drugem odstavku 14. člena URS, da so kriteriji razlikovanja razumni, stvarno povezani s predmetom urejanja in ne arbitrarni.

Ustavno sodišče je navedlo, da iz primerjave različnih izključitvenih razlogov izhaja, da lahko naročnik za določene izključitvene razloge uporabi mehanizem popravnih ukrepov, s katerimi lahko dokaže svojo zanesljivost kljub obstoju razlogov za izključitev, medtem ko v primeru izključitvenega razloga prekrškov v zvezi z delovnim časom in počitkom mehanizem popravnih ukrepov ni možen. S tem je Ustavno sodišče potrdilo nelogičnost izpodbijane ureditve, v skladu s katero je zakonodajalec brez razumnega in stvarno utemeljenega razloga enačil gospodarske subjekte, ki izpolnjujejo kriterije kazenskopravne odgovornosti, subjekte z neplačanimi obveznimi dajatvami, subjekte z negativnimi referencami in subjekte z delovnopravnimi prekrški. Pravzaprav je izpodbijana ureditev omogočala situacijo, kjer je možen popravni mehanizem za gospodarske subjekte, ki so bili obsojeni npr. na kaznivo dejanje terorizma, trgovine z ljudmi, spravljanja v suženjsko razmerje, pranje denarja, ipd. Navsezadnje pa je ureditev omogočala tudi popravni mehanizem v primeru obsodbe za kaznivo dejanje kršitve temeljnih pravic delavcev (196. člen KZ-1), na drugi strani pa za ugotovljene delovnopravne prekrške popravni mehanizem ni bil mogoč. Že na tem mestu dodatna obrazložitev ni potrebna, saj je po sami pravni naravi storitev kaznivega dejanja bolj delikventno dejanje, kot prekršek z istega pravnega področja, zlasti ker v konkretnem primeru kaznivo dejanje iz 196. člena KZ-1 že tako ali tako zajema izpolnitev zakonskih znakov delovnopravnih prekrškov iz izpodbijanih določb. Že predpisana kazenska sankcija namreč sporoča, kakšen pomen je zakonodajalec pripisal kaznivemu dejanju oz. prekršku.

Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da zakonodajalec ni imel razumnega razloga za razlikovanje med izključitvenimi razlogi v zvezi z možnostjo mehanizma popravnih ukrepov. Podobno je ugotovilo tudi za razvezni pogoj v izvedbeni fazi javnega naročila (peti odstavek 67.a člena ZJN-3), saj razveza pogodbe ni predvidena v vseh primerih obstoja izključitvenih razlogov. Za nobeno od opisanih razlikovanj Ustavno sodišče ni moglo ugotoviti razumnega razloga, ki bi upravičeval različno obravnavo enakih položajev ponudnikov oziroma izvajalcev javnih naročil, vsled česar je ugotovilo, da sta izpodbijani ureditvi v neskladju s 14. členom URS.

 

Sklepna misel:

Napake se dogajajo, odprava neustavnosti pa je bila naložena. Vseeno pa velja sklepno opozoriti na širšo sliko, ki jo sporoča predmetna ustavna odločba. Seveda je pravilno, da država (posplošeno mišljena Državni zbor in Vlada) »ščiti« ureditev, ki jo je sprejela in tudi oporeka argumentaciji pobudnikov, ki zatrjujejo protiustavnost in s tem brani legitimne interese, ki so jo vodili k sprejemu določene zakonodaje. Vendar, ko se soočimo s povsem nesmiselno ureditvijo, ki jo predstavljajo izpodbijane določbe ZJN-3 se je potrebno vprašati, ali mar ni dolžnost države skrbeti za spoštovanje temeljnih ustavnih načel, v konkretnem primeru med drugimi skrb za spoštovanje načela enakosti (14. člen URS). Menim, da s priznanjem napake država avtoritete in spoštovanja ne zgubi, pač pa ravno nasprotno, razlog za nizko zaupanje v državo, izvira ravno iz tovrstnega ravnanja države, s katerimi za vsako ceno, misleč da bo zato »močnejša«, ne prizna svojih napak. Državni zbor je v konkretnem primeru nastopil s vsemi orožji, tudi z rožnatimi besedami »želje po zaščiti delavskih pravic«. Težava predmetne javno-naročniške ureditve namreč niti ni bila v zaščiti pravic delavcev, pač pa v paradoksalni ureditvi, v skaldu s katero se na eni strani kršitve v zvezi z delovnim časom in počitkom štejejo »za tako zavržna dejanja, da bi morali biti ponudniki že a priori neprimerni za sodelovanje in da zato popravni mehanizmi niso mogoči« (protiargument Vlade), na drugi strani pa so popravni mehanizmi mogoči za kaznivo dejanje kršitve temeljnih pravic delavcev (196. člen KZ-1) in druga huda kazniva dejanja, ki so določena v prvem odstavku 75. člena ZJN-3, s čimer je ureditev prima facie v nasprotju s samo sabo.

 

Pripravil: Rok Poklukar

 


 

Viri:

  • Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97 – UZS68, 66/00 – UZ80, 24/03 – UZ3a, 47, 68, 69/04 – UZ14, 69/04 – UZ43, 69/04 – UZ50, 68/06 – UZ121,140,143, 47/13 – UZ148, 47/13 – UZ90,97,99, 75/16 – UZ70a in 92/21 – UZ62a);
  • Zakon o javnem naročanju (Uradni list RS, št. 91/15, 14/18, 121/21 in 10/22);
  • Odločba Ustavnega sodišča, opr. št. U-I-180/19-23, z dne 5. 5. 2022.
  • [1] Zaradi odsotnosti pravnega interesa Ustavno sodišče ni presojalo skladnosti tretje alineje četrtega odstavka 67. člena ZJN-3 z URS, prav tako pa je preostale določbe presojalo le v delu, ki se nanaša na delovni čas in počitek.
  • [2] Ali osebi, ki je članica upravnega, vodstvenega ali nadzornega organa tega gospodarskega subjekta ali osebi, ki ima pooblastila za njegovo zastopanje ali odločanje ali nadzor v njem.
 
 
 
STRINJAM SE

Spletna stran uporablja piškotke za boljše delovanje

Z brskanjem po naši spletni strani se strinjate, da lahko uporabljamo piškotke, ki so namenjeni vaši boljši uporabniški izkušnji na naši spletni strani. Za lastne potrebe analitike uporabljamo Google Analytics, ki v ta namen namesti piškotke (izbriši GA piškotke). Več o piškotkih.